美国贸易代表办公室近日接连启动两轮301调查：先以制造业“结构性产能过剩”为由，对中国、欧盟、日本、韩国、印度、墨西哥、越南等16个主要贸易伙伴展开调查；随后又以“强迫劳动”为名，对60个贸易伙伴发起新一轮调查。美国贸易代表格里尔明确表示，相关调查可能导向今夏出台新的关税措施。
这些以“产能过剩”“强迫劳动”为名的调查，表面上以维护美国制造业和就业为理由，实质是在既有关税工具受到司法约束后，为延续关税政策寻找新的法律路径。
适用范围泛化
在美国最高法院裁定特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》实施全面关税违法之后，白宫迅速转向启用《1974年贸易法》第122条：以所谓“国际收支失衡”为由，在150天临时措施期限内实施10%统一关税，以维持既有关税政策框架并争取过渡时间。但这一措施同样面临新的司法挑战，目前已有24个民主党主导的州就相关关税提起诉讼。
在此背景下，通过301调查重建关税体系对特朗普政府显得尤为迫切。美国财政部长贝森特宣称，自特朗普首个任期启动301调查以来，已遭遇4000多起司法挑战，“总体上经受住了法律检验”。因此，在原有路径受限的情况下，301条款等传统贸易工具在特朗普政府看来具有更高的法律可操作性。
与此同时，本轮301调查在适用范围上出现明显扩张。301条款原本用于应对明确的不公平贸易行为，包括调查、磋商、听证和报告等环节，强调充分证据和清晰的因果关系认定。但本轮调查无论在对象数量还是议题范围上均大幅扩大，已明显超出传统个案调查的范畴。
以所谓“结构性产能过剩”调查为例，从中国钢铁、德国化工，到新加坡工业空置率、瑞士汇率政策，甚至部分国家的产业政策与宏观经济指标都被纳入调查。美国贸易代表办公室列出的评估指标也极宽泛，涵盖贸易顺差、产能利用率、政府补贴、国企行为及环境和劳工标准等。
从调查公告看，特朗普政府并不打算论证政府干预与产能过剩之间的明确因果关系，只是将多项宏观和产业指标并列呈现，这种情况在美国不久前发布的年度《国家贸易评估报告》中仅在少数国家案例中出现。如此宽泛且弹性的解释框架，使301调查在很大程度上从针对具体贸易行为的法律工具演变为可不断扩展适用范围的政策工具。
面临潜在代价
关税是特朗普政府推动经贸谈判、实现更广泛战略目标的重要工具。美国贸易代表格里尔表示，相关调查将成为迫使贸易伙伴继续谈判并履行既有协议的重要手段。
与此同时，美国国际贸易法院已下令政府尽快退还此前征收的约1650亿美元，若未及时退还，利息将以每月约6.5亿美元累积。在这一背景下，通过新的法律路径迅速重建关税体系、稳定关税收入来源，成为特朗普政府的重要现实考量。尤其是在对伊朗军事行动持续、联邦财政支出进一步上升之际，关税收入对政府的财政安排尤为重要。但这种做法可能带来多方面代价：
首先，将进一步加剧全球贸易体系的不确定性。301条款具有明显的单边色彩，与以世贸组织为核心的多边贸易规则长期存在矛盾。若美国再次大规模启动301调查并据此加征关税，将削弱多边贸易规则的权威性，可能引发新的贸易摩擦和政策连锁反应，增加全球贸易环境的不稳定性。
其次，可能对美国经济产生反噬效应。过去几年美国加征关税的经验表明，关税成本往往通过供应链逐步传导至美国企业和消费者。如果新的关税措施覆盖多个制造业领域，美国企业的生产成本与供应链不确定性将随之上升，并对仍然敏感的通胀预期形成新的上行压力。同时，物价上升也可能使美联储在降息问题上更加谨慎，增加宏观政策协调的难度。
最后，更大的风险来自政治层面。伴随对物价水平和生活成本的不满，可负担性问题成为美国选民最关注的经济议题。若关税进一步推高终端价格，极可能对共和党中期选举选情不利，使特朗普的贸易政策陷入“越加码越被动”的困局。
（作者系上海社科院国际问题研究所美洲研究室副主任、副研究员）
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